Финансово право — Том I

В настоящия курс финансовото право се разглежда като отрасъл на публичното право, чийто предмет се определя не от паричната форма на отношенията сама по себе си, а от юридическата им връзка с публичната финансова дейност. Към този предмет принадлежат отношенията, чрез които държавата, общините и други оправомощени публични субекти формират, разпределят, управляват, разходват и контролират публични средства. Тази формулировка е доктринална, а не легална: нито един действащ български закон не дава общо определение на отрасъла „финансово право“ и не очертава неговите граници.¹

Легалните определения се дават с ограничено приложно поле. Допълнителните разпоредби и на Закона за финансовото управление и контрол в публичния сектор, и на Закона за Сметната палата въвеждат понятията с изричната уговорка „по смисъла на този закон“ (§ 1 от допълнителните разпоредби на Закона за финансовото управление и контрол в публичния сектор; § 1 от допълнителната разпоредба на Закона за Сметната палата). Затова определението на публичните финанси в Закона за публичните финанси се разчита в границите на предмета на този закон — бюджетната рамка (чл. 3 във връзка с чл. 1, ал. 1 и 2), а определението на публичните вземания в Данъчно-осигурителния процесуален кодекс обслужва реда за тяхното обезпечаване и събиране (чл. 162, ал. 1 и 2 във връзка с чл. 163, ал. 1 и 2).

Определянето на едно отношение като финансовоправно не е само въпрос на учебна систематика. То предопределя коя правна норма урежда поведението на участниците и дали органът действа като носител на публична компетентност или като равнопоставена страна. От тази квалификация зависят юридическите факти, които пораждат правата и задълженията, допустимият вид на акта, редът за неговото оспорване и способите за изпълнение. Ако например бюджетна организация придобива вещ по договор, договорното задължение за плащане възниква по правилата на частното право, докато правото да бъде извършен разходът, неговото бюджетно отчитане и контролът върху законосъобразността му се подчиняват на публичноправна уредба (чл. 11 и чл. 18, ал. 1 от Закона за публичните финанси и чл. 6, ал. 1 от Закона за финансовото управление и контрол в публичния сектор).

Тази двупластовост има и практическа последица, която трябва да се формулира изрично: недействителността на договора и незаконосъобразността на разхода са различни правни квалификации с различни фактически състави. Възможно е валиден договор да породи незаконосъобразен разход — когато е поет ангажимент без бюджетно основание, — и обратно, порочен договор да не породи сам по себе си основание за възстановяване на средства, ако специалният закон не свързва порока с такава последица (срв. чл. 26, ал. 1 от Закона за задълженията и договорите с чл. 21, ал. 1 от Закона за държавната финансова инспекция и чл. 70, ал. 1 и чл. 71, ал. 1 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление). Двата въпроса се изследват отделно и едва след това се проверява дали норма ги свързва.

Конституцията не урежда цялостно финансовото право, но установява неговите основни компетентностни и материални граници. Народното събрание приема държавния бюджет и отчета за изпълнението му и установява данъците (чл. 84, т. 2 и 3 от Конституцията на Република България); Министерският съвет ръководи изпълнението на държавния бюджет (чл. 106, изр. 1); общината има самостоятелен бюджет (чл. 141, ал. 1); Сметната палата осъществява контрол за изпълнението на бюджета (чл. 91, ал. 1).

Тук е необходима една точност, която учебниците често пропускат. След изменението от 2007 г. чл. 84, т. 3 от Конституцията гласи, че Народното събрание „установява данъците и определя размера на държавните данъци“ — а не „на държавните такси“, както е било преди изменението. Конституционната резерва за размера на държавните такси следователно не се извежда от чл. 84, т. 3, а от общото изискване на чл. 60, ал. 1 таксите да бъдат установени със закон; размерите на държавните такси се определят с тарифи, одобрени от Министерския съвет, при законова делегация.²

Симетрично на това, за местното равнище Конституцията разпределя компетентността по друг начин: общинският съвет определя размера на местните данъци при условия, по ред и в границите, установени със закон, и размера на местните такси по ред, установен със закон. Той обаче не може да въвежда нов местен данък, защото видовете местни данъци са изчерпателно изброени в закон (чл. 141, ал. 3 и 4 от Конституцията на Република България; чл. 1, ал. 1, т. 1–9 и ал. 2 от Закона за местните данъци и такси; чл. 21, ал. 1, т. 7 от Закона за местното самоуправление и местната администрация). Компетентността на общинския съвет и нейните предели се разглеждат в тема 4.

Принципите на правовата държава и непосредственото действие на Конституцията (чл. 4, ал. 1 и чл. 5, ал. 1 и 2 от Конституцията на Република България) са приложими и при създаването, и при прилагането на финансовоправните норми. Непосредственото действие на конституционните разпоредби означава, че те могат да бъдат основание за преценка на законосъобразността и конституционосъобразността на финансов акт, а не че заместват липсващата законова уредба на конкретно публично задължение.

Целта на темата е да изясни понятието за финансово право, неговия предмет, метода на правно регулиране, вътрешната му система и източниците му, както и да го разграничи от сродните правни отрасли. Изложението е съобразено с действащото българско законодателство, правото на Европейския съюз и основните постановки на българската финансовоправна доктрина към 20 август 2026 г.³